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山东省济南市人民政府


济南市人民政府关于印发济南市企业国有资产监督管理办法的通知

济政发〔2012〕24号



各县（市）、区人民政府，市政府各部门：
　　现将《济南市企业国有资产监督管理办法》印发给你们，请认真遵照执行。


济南市人民政府
二O一二年十一月十六日



济南市企业国有资产监督管理办法


第一章　总　则

　　第一条　为加强企业国有资产监督管理（以下简称监管），完善监管体制，落实监管和经营管理责任，促进国有资产保值增值，根据《中华人民共和国企业国有资产法》、《山东省企业国有资产监督管理条例》等法律法规，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条　市属国家出资企业国有资产监管适用本办法。县（市）区所属国家出资企业国有资产监管参照本办法执行。
　　本办法所称企业国有资产，是指国家对企业各种形式出资所形成的权益。国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。
　　第三条　企业国有资产监管应当坚持政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，实行权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。
　　县级以上政府应当建立健全国有资产保值增值考核和责任追究制度，落实企业国有资产保值增值责任。
　　第四条　市国资委为市属国家出资企业国有资产监管机构（以下简称市国有资产监管机构），根据市政府授权履行出资人职责，依法对市属国家出资企业的国有资产进行监管;县（市）区政府应当授权一个部门作为本级政府国有资产监管机构，并按照有关规定完善企业国有资产出资人制度。
　　市国有资产监管机构对市政府负责，向市政府报告履行出资人职责情况，接受市政府监督和考核，依法对县（市）区国有资产监管工作实施指导和监督。
　　第五条　市属国家出资企业国有资产监管遵循统一授权、统一规则、分类监管原则，建立健全监管体制、机制，实现市属国家出资企业国有资产无缝隙、全覆盖监管。
　　第六条　市属国家出资企业国有资产监管坚持直接监管和委托监管相结合、所有权与经营权相分离原则，按照相关规定落实出资人监管责任和企业经营责任。
　　第七条　国有资产监管机构应当依法履行资产受益、参与重大决策和选择管理者等职责，保障出资人权益，防止国有资产流失。同时，应当维护企业作为市场主体依法享有的权利，支持企业自主经营，除依法履行出资人职责外，不得干预企业正常生产经营活动。
　　第八条　国家出资企业有独立的法人财产，享有法人财产权。
　　国家出资企业应当按照经营管理与监督分离原则，建立和完善法人治理结构，提高企业管理科学化、民主化、制度化水平，确保国有资产保值增值。国家出资企业应当依法从事经营活动，接受政府及其有关部门、机构依法实施管理和监督，对出资人负责，接受社会公众监督，承担社会责任。
　　第九条　国家出资企业应当通过职工代表大会或者其它形式实行民主管理，建立和完善公平合理、公开透明、激励约束相统一的薪酬体系，提高劳动保护和安全生产水平，依法维护职工合法权益。

第二章　监管规则

　　第十条　市国有资产监管机构统一履行企业产权管理、统计评价、改革改制审批等企业国有资产基础管理职责，重点实施统一企业章程管理、统一企业负责人业绩考核、统一企业负责人薪酬管理、统一企业国有资本经营预算收益收缴管理以及市属国家出资企业章程和管理者选用备案制度、企业国有资产监管和经营责任落实等工作，促进国有资产保值增值。
　　第十一条　完善企业国有资产出资人制度，规范企业法人治理。市属国家出资企业应当按照有关法律法规规定，严格履行企业章程制定、修改、备案、审核程序，统一规范市属国家出资企业国有资产出资人登记，健全企业国有资产出资人制度，完善企业法人治理结构，形成产权清晰、权责明确、管理科学、运转高效的企业运行机制。
　　第十二条　市国有资产监管机构应当严格按照有关法律法规和政策规定，统一产权登记、产权界定、资产评估监管、产（股）权管理、产（股）权进场交易规则，建立统一的产权管理体系。
　　第十三条　建立完善企业国有资产统计评价体系。市国有资产监管机构应当按照有关规定对市属国家出资企业国有资产分布、变动、财务状况和营运情况等实施动态监测，通过清产核资、财务审计、统计分析、绩效评价等，汇总分析市属国家出资企业国有资产总量、结构、变动、收益等情况，并定期向市政府报告。
　　第十四条　市国有资产监管机构应当依据有关法律、法规和政策规定规范重大出资权益事项管理，统一制定市属国家出资企业改革改制审批制度，推动企业公司制股份制改革，规范改革改制行为;推动企业体制、机制和管理创新，深化企业人事、分配、劳动制度改革，增强企业活力和竞争力。
　　第十五条　建立完善企业管理者选用备案制度。市属国家出资企业管理者选用，应当按照出资关系、资产隶属关系和管理权限，依法任免或者建议任免。
　　国家出资企业中应当由职工代表出任的董事、监事，依照有关法律法规规定由职工民主选举产生。
　　市属国家出资企业管理者选用情况应当在市国有资产监管机构备案。
　　第十六条　建立完善企业负责人业绩考核体系。按照强化激励约束和行业对标、分类考核原则，健全企业国有资产出资人对市属国家出资企业负责人的业绩考核办法，完善国有资产经营责任目标考核体系。
　　市属国家出资企业应当依照国家有关法律、法规和企业章程分配利润，市国有资产监管机构应当监督市属国家出资企业及时、足额上缴国有资本收入。
　　第十七条　建立完善企业负责人薪酬管理体系。坚持报酬与风险、责任相统一，激励与约束相统一，效率优先、兼顾公平和依法维护出资人、企业经营者、职工等合法权益的原则，企业负责人薪酬与业绩考核结果结合兑现。
　　第十八条　建立完善国有资本经营预算制度。国有资本收入和支出实行预算管理，财政部门负责国有资本经营预算草案编制等工作，国有资产监管机构负责向财政部门提出国有资本经营预算建议草案等工作。
　　国有资本经营预算按年度单独编制，纳入本级政府预算。

第三章　监管方式

　　第十九条　根据市属国家出资企业国有资产分类监管原则，市国有资产监管机构采取直接监管和委托监管方式，落实市属国家出资企业监管责任。
　　直接监管是指市国有资产监管机构直接履行出资人职责，依法对市属国家出资企业承担监管责任。委托监管是指市国有资产监管机构对市属国家出资企业履行国有资产基础管理职责，委托有关部门或机构履行相关企业国有资产出资人职责。
　　第二十条　分类监管企业名单由市国有资产监管机构报市政府同意后公布。市国有资产监管机构与受委托监管部门或机构签订《企业国有资产委托监管责任书》，明确委托监管职责划分。
　　第二十一条　受委托监管部门或机构应当建立相关监管企业出资人制度，健全组织机构，按照《企业国有资产委托监管责任书》约定，落实出资人监管责任和企业经营责任，接受市国有资产监管机构指导和监督。
　　第二十二条　受委托监管部门或机构应当定期向市国有资产监管机构报告相关企业国有资产监管工作情况。
　　市国有资产监管机构负责对受委托监管部门或机构的监管目标任务完成情况进行检查考核，并将考核结果报市政府。

第四章　附　则

　　第二十三条　本办法自公布之日起施行，有效期5年。



债权人会议的权力哪去了？
——破产企业债权人会议功能萎缩的原因及对策分析

刘京柱


据调查，在企业破产案件中，债权人会议真正能够充分有效地行使法定权利的微乎其微，债权人会议形同虚设、凝聚力不强、不能有效监督制约破产清算人及破产财产临时接管人的行为，造成破产债权严重流失的现象比较严重。债权人不知、不会行使权力，导致债权人会议功能萎缩的原因主要有以下几个方面：
一、在破产程序中，债权人会议普遍对如何审查确认债务人所申报的财产及享有优先受偿权的有担保债权的真实性感到茫然。
二、债权人会议在协调债权人相互间的利益冲突上也显得力不从心，特别是不享有优先受偿权的债权人间因受地域、行业、债权数额、性质等的影响而很难采取统一行动，以极大限度的维护共同的利益。例如，对破产财产中一些变现能力差，但却有较大潜在价值、重置成本高的部分，往往在变现拍卖中很难以理想价格成交而被低价处理，很少出现数个债权人联手接管的情况，结果自然是多方受损。
三、部分债权人面对债务人企业破产感到心灰意冷，甚至自认倒霉。在行动上，表现为不积极参加债权人会议，甚至有的还抱有与债务人和解的希望，放松了对债务人逃债应有的警惕性，以至于出现了破产和解整顿越整财产越少的怪现象。
四、债权人会议的一些成员因对有关破产的法律、政策不熟悉，对破产法规定的“破产程序终结后，未得到清偿的债权不再清偿”存有抵触情绪，认为债务人企业破产都是为了逃债“甩包袱”，故而不善于在既有的法律、政策规定中寻求最大限度的法律保护。另外，现行破产法律制度中的弊端也不利于债权人会议职权的行使。根据现行破产法的有关规定，在破产还债程序中，只有申请破产人不服人民法院驳回破产申请裁定的，才有权向上一级人民法院提起上诉，而对大量的债权人与破产企业间债权债务争议的处理，则由法院“一裁终裁”解决，只能复议，不准上诉，得不到上级法院的司法救济与监督制约，事实上是损害了债权人民事实体权利的完整性。
笔者认为，解决上述问题，首先须坚持法治原则，做到有法可依。建议尽快修订、完善我国现行的《企业破产法（试行）》，体现“治乱用重典”的方针，着重针对债务人“借破产名，行废债实”的欺诈行为作出明确的刑事制裁规定，以克服当前对破产逃债行为制裁乏力的状况。
其次，坚持社会主义统一大市场原则，切实克服地方和部门保护主义，摒除那种牺牲国家利益，“造福”地方的错误做法。
再次，坚持国家宏观调控、微观指导的原则。注意防范和依法制裁因玩忽职守侵占、挪用、贪污等使国家、集体财产造成重大损失的行为。
另外，本着“公开、公正、公平、合理”的原则，建立起一套具有我国特色的物权登记、公示制度。完善我国《担保法》中所规定的抵押、质押等担保的登记管理制度。遵循方便、及时、经济的原则，建议有关登记主管部门确定合理的收费标准，以减轻当事人的经济负担。
最后，在破产清算过程中，建议占无担保债权总额一定比例的债权人必要时，可采取联合接管破产企业所拍卖的大型固定资产，如厂房、设备等，走联合经营或托管经营的路子，以降低因债务人破产所带来的风险损失与振荡。同时，建议政府有关部门出台鼓励政策，以引导、帮助债权人完成接管、托管工作。(作者单位：山东省日照市中级人民法院 注：本文写作于1997年,徐楠协助录入)