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完善对人大代表的监督机制

樊晓周


内容摘要 本文从我国目前的立法状况和社会实际出发，对人大代表的权力监督的现状作了深入地分析，提出：人大代表在选举过程中缺乏有效的选民监督；人大代表在闭会期间的工作缺乏监督；对人大代表的罢免条件不够明确等观点。并根据分析结论，对完善人大代表的权力制约机制提出了一些设想，一是在人大代表的选举过程中要实行“公示制度”，对人大代表候选人要进行严格的资格审查；二是进一步明确人大代表的责任，尤其是闭会期间的工作考评制度；三是把罢免人大代表的条件具体化、程序化。通过加强对人大代表权力的监督，使人大代表产生较强的压力和动力，增强其责任感和危机感，更好地发挥人大代表代替人民管理国家和社会事务的作用，是我国的人民代表大会制度更加完善。

关键词 人大代表 公示制度 监督机制

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，体现了社会主义国家“一切权利属于人民”的根本准则，是实现我国人民当家作主的国体的可靠保证。近些年来，随着我国民主与法制的进一步健全，人民代表大会以及人大代表监督“一府两院”的作用越来越突出。但是，对于各级人民代表大会及其代表本身的监督机制却处于缺位状态，以至于出现部分人大代表并不能很好地代表人民的意志和利益，成为“开会代表”、“举手代表”，甚至出现部分人利用“人大代表”的特殊身份为自己的违法犯罪行为作掩护，损害人民群众的根本利益。
人大代表的一切权力来自于人民，只有把人大代表的权力置于人民的严格监督和控制之下，才能真正实现人民对国家以及社会事务的间接管理。但从目前的立法状况来看，各种法律、法规着重规定了各级人民代表大会的职权、组织方法以及人大代表的权利。对于“谁来监督、如何监督各级人大代表”的问题，立法上仅有一些原则性、笼统化的规定，缺乏具体的条件和可操作程序。这种立法上的缺位导致了部分人大代表成为无人可管的“超级权力者”，而人民的监督权利的实际上被架空，处于一种“有看法，没办法”的尴尬境地。
本文试图从立法状况和社会实际等方面分析人大代表权力监督的现状，进而提出一些完善人大代表权力监督粗浅设想，以此抛砖引玉，希望引起大家对此问题重视。
一、对人大代表权力监督的现状分析
1. 人大代表的选举过程中缺乏有效的监督。这种缺乏监督主要是指：一是在选举前，选民对于代表候选人缺乏必要的了解。虽然法律赋予选民可以联名推荐候选人的权利，但实践中，由于选民自身权利意识不强以及选民推荐代表候选人的具体措施不够明确，大多数的大人代表来自于各政党、人民团体推荐 。这些代表的参政议政能力如何、有无违法犯罪记录选民无从得知。对于代表候选人的介绍仅仅依靠候选人自己提供的书面材料，往往缺乏真实性。例如为了当选人大代表，桑粤春大肆渲染、编织其企业经济实力雄厚，结果如愿以偿，而桑粤春的真实面目却是一个集组织、领导黑社会性质组织，组织卖淫，强奸，非法储存枪支、弹药，贪污等14项罪名于一身的人民公敌 。二是对于代表候选人缺乏必要资格审查。诚然，公民只要没有被剥夺政治权利，都有选举权和被选举权，但是人大代表资格的赋予应该建立在公民对候选人的充分了解和信任的基础之上。现行的选举制度规定候选人确定之后，应当选举的5日之前公布，但并没有规定在公布的日期内选民有检举、监督的权利，更没有建立对候选人的调查机制。这使一些不法分子利用不正当的手段骗取人大代表的资格有了可乘之机。例如某市经济特区原管委会副主任、特区公安局副局长曹杰，集省、市、县、乡四级人大代表于一身，竟然是当地的黑社会组织头目 。那么，这样一个人是怎么能如何顺利地当选为四级人大代表？又如何代表选民的根本利益呢？
2. 对人大代表的责任设置模糊。尽管我国立法对于人大代表的权利在《宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民代表大会组织法》中有很多明确化的规定。但作为国家权力机关的组成人员，人大代表的权力具有职权性的特点，即该权力是在符合法定条件时必须行使，而不得放弃，否则构成“不作为”。但是我国在立法中并没有强调人大代表权力的这一特性，而且对人大代表的权利没有设定相应的法律责任。这主要表现在以下方面：一是人大代表的工作目标和分工不明确。现行的人大工作机制，对于非常务委员会成员的人大代表在工作上缺乏刚性的规定，仅仅对闭会期间代表活动时间的长短有一些概括性规定，如某省的《代表法》实施办法，规定县级以上人大代表在闭会期间的活动时间不得少于15日，乡镇人大代表在闭会期间活动时间不少于7日 ，而有的省规定则不得少于3日 。如此短的时间能做多少实际工作尚且不论，在这3日的时间里没有工作目标的要求或者工作量的要求，如何来保证这些人大代表能够反映人民的意愿？这就难于避免在开会期间有些代表没有议案可提，没有意见可反映，当人大代表五年竟然没有提过一个议案，没有反映过一次人民的意见和要求，仅仅是开开会、举举手。二是对人大代表和原选区的选民之间的联系制度不够健全。我国目前的立法仅仅规定人大代表应该和原选举单位或者选区的选民保持密切联系，听取和反映人民的意见和要求。但是对于人大代表应该如何联系，以怎样的方式联系以及联系的最低次数和最少人数，都没有一个相应的规定和制约机制，这对于代表来说成为可做可不做的事情。最近笔者在某区随机调查时发现，受调查的313名公民，明确知道自己在区人大、市人大、省人大、全国人大的代表名字的竟然只有3人，这个结果是相当惊人的。既然公民连自己代表的名字都忘记了，足以说明这些人大代表在联系群众的工作上缺乏主动性和责任感。更关键的问题是，这些代表如何传达各级人大的会议精神？如何反映人民的意见和要求，如何代表人民的利益？作为选民，五年来没有和自己的代表见过面，怎样来监督自己选出来的人大代表？三是人大代表的行使职权的过程缺乏透明性。由于人大代表主要的时间忙于自己的本职工作，和原选举单位或者原选区的选民接触的时间少，尤其部分人竞选代表本身就是为了不正当的目的，更不愿意把自己的行为置于人民的监督之下。如上所述313名选民只有3名选民知道自己的代表是谁，人大代表的工作情况如何，选民自然不得而知。这就使人民对人大代表的监督形同虚设。近年来部分所谓“人大代表”这一护身符，做一些违法犯罪的勾当，而犯罪事实往往是在发生后，人们才唏嘘不已，而在人大代表违法犯罪的预防上却无能为力，这充分说明对人大代表的行为的监督的急迫性。
3.对人大代表的罢免条件不够明确。宪法和法律都赋予了原选举单位和选民有权罢免自己的人大代表的权利 ，但究竟是在什么情况下，选民有权提出罢免自己的代表，例如，如果该代表在两会期间一直没有提出议案，和选民的联系次数以及人数不等达到一定的数量和比例，或者说选民反映的意见和要求在合理的期间没有得到答复，选民是否可以提出对该代表的罢免！？法律没有明确地衡量标准。而在实践中，往往是由于某位代表出现刑事犯罪才被暂停代表资格，调离了原选区或者若干次不到会才终止其代表资格。
二、完善人大代表权力监督的设想
1. 完善对人大代表选举过程的监督。一方面要实行人“大代表候选人的公示制度”，即把经过酝酿产生的正式人大代表候选人的基本情况向选民公示，在公示期间内，如果选民提出代表候选人存在不适合作人大代表，或者有选民反映该代表候选人有贿选或者其他违法犯罪行为，主席团应该成立专门调查组对该代表候选人进行调查，并将调查结果公布给选民。另一方面，通过宣传，使广大选民充分认识到人民才是国家的主人，人大代表的素质直接关系到选民根本利益能不能实现，人民的权力能不能牢牢掌握在人民手中，提高选民监督人大候选人的积极性。用制度保障选民在选举过程中，不仅能行使其选举权，而且能充分行使监督权，从源头上把报不符合条件的候选人拒之门外，防止桑粤春、刘涌这样的投机分子混进人大代表的队伍之中。
2. 进一步明确人大代表的责任机制。一是明确人大代表的职权既是一种权利，又是一种义务。代表的职权是人民委托自己管理国家和社会事务的重任，不是个人的特权。作为人大代表，没有选择执行或者反放弃的权利，不能很好地代表人民的利益，反映人民的要求，人民有权罢免。二是要明确人大代表在闭会期间和选民联系的制度，例如在每年召开大会之前，各级人大代表应该不同程度地提前听取原选举单位或者原选区选民的意见和要求，归纳整理；代表在人大闭会期间应该对本选区人民群众普遍关心的问题进行调研，形成议案；在闭会期间代表会见选民人数每年不得低于30%等等。同时对于不能完成工作的人大代表，给与一定的惩罚措施。三是要形成人大代表定期向选民报告其工作情况，以便于人民监督，个别地区进行人大代表述职并现场测评，对不称职的代表终止其代表资格的做法值得提倡 。除此之外，还应该建立选民对人大代表的质询制度，选民有权对自己反映的问题的处理结果提出质询，人大代表有义务给予选民满意的答复。
3.进一步明确选民罢免人大代表的条件。罢免权是人民监督人大代表最有力的武器，也是保持人大代表的人民性的根本保障。立法上目前还没有列举出可以罢免人大代表的条件，这应该进一步明确。例如，人大代表不按时参加人大会，反映选民的意见和要求；不及时传达各级人大会议的精神和文件；在闭会期间，没有完成法律规定的调研、考察工作；闭会期间和选民联系没有达到法定的次数和比例；在述职评议过程不称职票数过半；任代表期间违反犯罪或者利用人大代表身份阻碍执法人员工作等情况，原选区的选民均可以罢免该人大代表。
总之，只有不断完善对人大代表的监督机制，才能从外部给人大代表带来压力和动力，增强其责任感和危机感，使他们能够更好地代表广大人民群众的利益，才能更有效地发挥人民代表大会的优越性，真正实现人民当家作主。

参考文献:

李和中《县(区)人大代表直接选举的调查及其分析》选自《政治学研究》1998年底4期
秋 风《人大代表的权利何以被滥用》选自《中国新闻周刊》2004年11月22日
万 全《警惕人大代表监督权的滥用》
上海市实施《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》办法
江西省实施《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》办法
《中华人民共和国宪法》
《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》
徐海明《人大代表述职的几点思考》选自《昆明人大》2005年第1期

——原文刊载于《中外社科论丛》2005年第


行政诉讼的举证责任

论文题纲
论文题目：
内容提要：
关键词：
　　正文：
　　一、行政诉讼的举证责任存在于行政诉讼中，而行政主体、行政相对人、具体行政行为的存在及其关联是行政诉讼存在的前提。
　　二、行政诉讼法是中国三大诉讼法律制度中唯一明确规定了举证责任的法律文件。同时举证责任由被告承担也是行政诉讼举证责任承担的一个最显著特征。
　　三、举证责任可以看作是一项义务，但又不完全等同于义务。
　　四、举证责任由被告承担可以更加有力的贯彻“依法行政”这一治国方针。在法律上的体现之一是被告应当提供其作出具体行政行为的事实根据和规范性文件依据；二是被告应当在法定期限内提供证据；三是被告在诉讼过程中不得自行向原告和证人收集证据。
　　五、被告承担举证责任后，会引起人民法院对被告所举证据的二次认定和对被告所依据法律的二次适用。
　　六、被告应当为其作出具体行政行为时所采用证据的真实性负责。有关这一点行政诉讼法律体系中并没有体现，这不失为一种缺陷。
　　七、在被告不承担举证责任或者不能完成举证责任时由其承担不利后果有利于规范行政机关的行为，也有利于使社会秩序向一个良性循环的轨迹发展。
　　八、在行政诉讼中原告在一定范围内也要承担举证责任，但原告所承担的举证责任是极为有限的，仅仅是初步的。可以说原告承担的举证责任是行政诉讼被告承担举证责任这一基本规定的例外情形。
　　同时一定条件下原告的举证责任还可以减轻。而且原告还可以自愿承担本应当由被告承担的举证责任，并且在举证不能时不减轻被告的举证责任。这些规定的现实意义。
　　行政赔偿诉讼中适用一般的“谁主张，谁举证”的原则。
　　结束语：
　　参考资料：




　　论文题目：行政诉讼的举证责任
　　内容提要：行政诉讼是我国三大诉讼法律之一，是区别于刑事诉讼、民事诉讼的一部专门的学科。而在这一学科中，举证责任的承担可称是行政诉讼区别于其他诉讼的地显著特征。在行政诉讼中由被告——即行政主体承担举证责任。本文结合司法实践及法律规定对这一特征的具体体现就有关问题进行了阐述，并在这一特征唯一体现在行政诉讼、其产生原因、其引起人民法院对证据的二次认定和对法律的二次适用、规范性文件不是证据等方面提出了自己的观点。
　　关键词：行政诉讼　举证责任　被告承担
　　正文：
　　一、行政诉讼的举证责任存在于行政诉讼中，而行政主体、行政相对人、具体行政行为的存在及其关联是行政诉讼存在的前提。
　　　　谈到行政诉讼中的举证责任，就不能不谈到行政诉讼，而溯其源，又不能不行政主体、具体行政行为和行政相对人。
行政主体、行政相对人与具体行政行为的存在与形成以及三者之间的关系是产生行政诉讼的准必要前提。这里之所以称之为准必要前提，是因为现实中有一种情形是：有些个人或者单位事实上并不是某一具体行政行为的行政相对人，而其假想为已经有行政主体实施了某一具体行政行为并且使自身的权利义务产生了或者可能存在某种不合法、不恰当的变化，为了将这种变化恢复到原有状态或者使之不能发生（当然仍然是假想的），而提起了行政诉讼。这时，诉讼的结果必然是驳回起诉。因为没有存在的事实根据，作为假想自己是受到具体行政行为影响的行政相对人的原告来说显然没有诉权，当然要被驳回起诉。在这种情况下，尽管原告因没有诉权而被驳回起诉，但毕竟引起了行政诉讼程序，所以可以将行政主体、行政相对人、具体行政行为这三者及其存在称这为行政诉讼的非必要前提。也就是说，三者并不是必然同时、全部、现实的存在或者互有关联。
　　另一种情形是行政主体针对某一特定的行政相对人作出了一项具体行政行为；或者行政主体针对某一特定的物（权利）或行为实施了一项具体行政行为，而这一特定物（权利）或行为之上原本就设定有某一或者某些主体的权利义务。此时，行政主体的这一具体行政行为必然会涉及到这一特定行政相对人或者这一特定物（权利）或行为的权利义务主体——在这里也形成行政相对人的权利义务，当行政相对人认为具体行政行为给自己带来了不利后果并且认为这一不利后果不应当由自己承受，或者认为具体行政行为有违法之处时，就可能产生行政诉讼。在这种情况下，行政主体、行政相对人、具体行政行为这三者及其存在与相互关联就可以称这为行政诉讼的必要前提。当然还有一种情形就是行政不作为，而行政不作为实质上是具体行政行为存在的一种反向状态，其本身也是存在的具体行政行为，因此是等同于行政诉讼必要前提下的具体行政行为的。
行政诉讼是基于有了行政主体和行政相对人两方，这两方又基于对行政主体作出的涉及行政相对人权利义务的具体行政行为的认识存在差异而产生了争议，当争议无法在行政主体内部消除时，就产生了行政诉讼。
　　需要说明的上，行政主体是依法行使国家职权的有权一方，一般情况下，在作出行政行为时是单方的、独断的和权威的。虽然理论上法律规定有听证程序、监督程序等一系列制约行政主体行使行政权力的机制，但在现实中，行政行为的最终作出仍然是单方的。所以行政主体从内部消除自己单方作出的具体行政行为是可行的。同时这一点也有法律依据予以支持。这包括行政主体自己主动撤销、复议时撤销以及在行政诉讼过程中主动撤销具体行政行为等情况。只有行政主体不能在内部消除有争议的具体行政行为时，才可能需要进入行政诉讼程序。在这里，行政诉讼的原告恒定是作为行政相对人的公民、法人和其他组织，被告恒定是作出具体行政行为的行政主体即行政机关和法律、法规授权的组织。因此，本文下面的论述将主要以原告、被告来作为行政相对人和行政主体的称谓。
　　二、行政诉讼法是中国三大诉讼法律制度中唯一明确规定了举证责任的法律文件。同时举证责任由被告承担也是行政诉讼举证责任承担的一个最显著特征。
　　一般情况下，在诉讼中是实行“谁主张、谁举证”的，这也是诉讼法律制度的一个最基本原则和最普遍特征。但在一定条件下，举证责任会发生转移，即不再适用“谁主张、谁举证”这一基本原则。这些情形也可见之于诉讼法律制度中。如民事诉讼法律体系中特殊侵权责任举证责任就是倒置的。笔者认为这些特殊规定主要体现了一个“最有利于实现客观事实再现”（或者叫“最有利于成立法律事实”）的原则。尤其在司法实践中，从节约诉讼成本、节省司法资源的角度考虑，在确认由主张某一事实的另一方当事人提供证据更有利于查明案情、更有利于实现经济诉讼这一目的时，完全可以由另一方当事人承担举证责任。
　　无论是民事诉讼法还是刑事诉讼法，都没有提出“举证责任”这一概念，更谈不上具体规定。而行政诉讼法是三大诉讼法律制度中唯一明确规定了举证责任的法律文件。举证责任是行政诉讼特有的证据制度，同时举证责任由被告承担也是行政诉讼举证责任承担的一个最显著特征。进行这样的规定显然是基于行政主体应当“依法行政”或者说应当依法履行法律赋予的国家职权，不得超越职权和滥用职权违法行政的原理。被告必须提供确定充分的证据证明其作出的具体行政行为是合法的和恰当的，否则可能因为没有事实根据或者没有法律依据而承担败诉责任——也就是因为承担举证责任时的举证不能而导致的不利后果。
　　三、举证责任可以看作是一项义务，但又不完全等同于义务。
　　从某些方面来说，举证责任不具备义务的强制性特点；但从另一方面来看，其又可能承担比为履行义务更为不利的后果。在一般情况下，义务是由法定或者约定（其实最终还是法定）的当事人必须履行的行为或者不行为，是否履行义务有时并不能由当事人选择决定。而是否承担举证责任，或者说是否提供证据当事人是可以进行选择的，只不过不承担举证责任可能会承担不利后果。但在某些情况下也可能还会产生不利后果，比如说虽然当时争议事实没有证据证明，但另一方当事人后来认可的情形。当然，这些只是从狭义上理解。从广义上说，举证责任仍然是一项义务，在诉讼中则是一项诉讼义务。如果当事人要实现其主张，就应当承担举证的义务，否则就会因没有履行举证的义务而承担不利后果。在诸多的诉讼义务中，当事人不履行其他义务不一定就会导致败诉，而不履行举证义务最有可能导致义务因举证不能而败诉。
四、举证责任由被告承担可以更加有力的贯彻“依法行政”这一治国方针。在法律上体现之一是被告应当提供其作出具体行政行为的事实根据和规范性文件依据；二是被告应当在法定期限内提供证据；三是被告在诉讼过程中不得自行向原告和证人收集证据。
　　在“依法行政”这一原则指导下，要求行政主体作出具体行政行为时必须有确定的事实根据和充足的法律依据。如此，才能体现有权机关行使国家职权时没有偏离法律、法规的规定，没有超越或者滥用职权，从而体现行政机关服务于民以及管理也是为了服务于民的工作宗旨。因此，在行政诉讼中明确规定了举证责任由被告承担。首先，被告应当举证证明其作出的具体行政行为有事实根据。被告在作出具体行政行为时所指向的某一特定的物（权利）或者行为必须是现实存在的。为了体现这一存在，被告必须依法收集、保全能够证明这一现实存在的所有证据，包括书证、物证、证人证言、当事人陈述、对专门性问题的鉴定结论、当场处理的现场笔录等。同时被告在取得这些证据时必须严格按照法律规定的程序进行，而不能任意取得，否则也可能因取证程序不合法而导致证据无效。
　　针对某一特定的现实存在的物（权利）或者行为，或者针对行政相对人的请求，行政主体是否应当履行某项职责可能产生争议。行政相对人可能会以行政主体不作为为由提起行政诉讼。此时，被告有义务就其不作为向法庭提供其行为有事实根据的证据：比如当事人不具备法定的需要保护的特定利益的证据、当事人不符合取得法定的许可证、执照及抚恤金条件的证据等。这类证据通常也是被告特有的证据，原告通常无力取得或者由被告提供更适于经济诉讼的原则。
　　事实根据是具体行政行为赖以存在的基础，被告是否有证据证明其作出的具体行政行为有事实根据，是认定具体行政行为是否合法的前提。当然，被告作出的具体行政行为是否有法律依据也同等重要。
　　被告在行使行政职权时，必须严格在其职权范围内进行。法律、法规或其他规范性文件没有授予其某项职权的，被告就不能行使。广义的规范性文件，应当包括法律、法规、规章及其他规范性文件。但笔者认为在行政诉讼中的规范性文件应当从狭义，即只包括规章及其他规范性文件。因为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：人民法院审理行政案件，依据法律、法规。在现实中，法律、法规有一整套公示、公告制度，是为广大民众所知晓或者应当知晓的，当然人民法院对此更加了解，不需要被告提供。而规章虽然也应当列入社会公知领域为广大民众知晓，但实践中我国没有统一的行政规章公示、公告制度，现实中人民法院都很难掌握各部门的行政规章，更还要说行政相对人。因此需要分管各个领域的行政主体，即行政诉讼的被告予以提供，以供法院参照适用。至于其他规范性文件则更是如此。
　　这里还需要阐明一个观点，被提供的规范性文件不能算是证据。我国三大诉讼法规定的证据类型里均没有规范性文件这一类。笔者认为行政诉讼法将其与被告应当提供的证明事实的证据列在一起是基于立法技术上使法律条文产生某种程度的连贯性考虑，而不是有些学者认为的要将规范性文件“作为证据来规范”。
　　第二、行政诉讼法规定被告应当在法定期限内向法院提交证据材料，也是为了实现“以法治国”、“依法行政”这一大的目标。这要求被告不仅仅要承担举证责任，而且因其收集证据的在先性，要求其应当在较短时间内承担举证责任。
　　《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条的规定：被告应当在收到起诉状副本之日起十日以内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提交答辩状。司法解释的有关部分细化为提交的有关材料包括所有的证据和规范性文件。这些规定的目的显然仍是从规范被告行为的角度考虑的。被告作为行政主体，手握国家行政职能的权力，在作出具体行政行为之前就应当已经具备所有的证据材料和规范性文件。十日的时间已经足以使被告从容地整理这些材料。如果时间留的过长，可能会使行政主体事后补证更有可能，不利于从多个角度对行政主体进行监督和制约。同时也与经济诉讼的原则有悖。因此，规定行政主体在作为行政诉讼的被告时在合理时间内提供证据材料是必要的和适当的。
　　第三、行政诉讼法规定被告在诉讼过程中不得自行向原告和证人收集证据也是必要的。
　　根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条的规定，在诉讼过程中，被告（及其代理人）不得自行向原告和证人收集证据。根据有关行政法律法规，被告在作出具体行政行为时应当有确定的事实根据及明确的法律依据，否则具体行政行为就失去了基础。而确定的事实根据必须事前就已经有充分的证据能够证实，如果被告在诉讼进程中才开始收集证据，说明其作出具体行政行为时的事实根据尚处于一种不确定的模糊状态，其作出的具体行政行为的合法性就值得怀疑。如果允许被告在诉讼过程中收集证据，显然不利于对被告在诉讼过程中收集证据，显然不利于对行政主体的行为进行监督和规范，不利于“以法治国”、“依法行政”等一系列政治、法律目标的实现。
　　五、被告承担举证责任后，会引起人民法院对被告所举证据的二次认定和对被告所依据法律的二次适用。
　　被告在作出具体行政行为前，必然要就事实收集证据。当证据有了相当的数量时，被告就会对其中能够证明事实的进行采用，这样就产生了对证据的认定，这一认定是被告作出具体行政行为时的认定，相对于人民法院在行政诉讼中的认定是在先的，所以可以称之为第一次认定。然而就同样的证据，被告认为能够作为作出具体行政行为所依赖事实的证据，人民法院却不一定与被告作出同样的认定，所以就产生了人民法院对经过被告认定的证据进行二次认定的音量。笔者将这种就同一形式、内容和相同数量的证据，在经过行政机关认定后又由人民法院重新审查认定的活动叫做证据的二次认定。人民法院应当对被告所提供证据的真实性、全面性、系统性、逻辑性进行充分地审查，如果发现被告提供的证据中有不真实的，当然不能进行认定。同时，如果发现被告提供的证据不全面，不能形成一个完整的证据锁链，或者不能完整清晰的证明案件事实，也一样不能进行认定。还有，即使被告所提供的证据真实客观，能够完整清晰的证明案件事实，但是该证据不是以法定程序取得，也是不能进行认定的。这样，通过对被告提供证据的二次认定，严格规范了被告在行使职权时的行为，实现了行政诉讼法立法的目的。